تحلیل و بررسی موانع آمایش سرزمین در ایران- ابراهیم بوذرجمهر؛ داداله بهمند- گروه بین المللی عطران

0

پیشینه توجه به ویژگی های منطقه ای و ملی به مدیریت آمایش سرزمین در برنامه ریزی های توسعه، از دو زاویه ی دیرینگی و تازگی برخوردار است. از آن جهت دیرینه است که به حضور انسان در پهنه زمین و تعریف سرزمین و کنجکاوی نسبت به حیات باز می گردد و تازگی آن مربوط به یکصدساله اخیر است که عمدتأ در نیمه ی سده ی اخیر و بعد از جنگ جهانی دوم و با مطالعات فرانسوی ها آغاز گردید.

کشور ایران دارای حدود شش دهه سابقه رسمی برنامه ریزی عمران است و برنامه ریزی در خلال این مدت به طور عام و آمایش سرزمین به تبعیت از شرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی همواره با تغییرات و دگرگونی هایی همراه و فراز و نشیب های بسیار زیادی را شاهد بوده است. لذا شناخت این تحولات برای رسیدن به راهکارهای عملی و رفع تنگناها و موانع فراروی آمایش سرزمین بسیار حیاتی می باشد.

واژگان کلیدی: آمایش سرزمین، برنامه ریزی، موانع

 

مقدمه:

هدف اساسی از مدیریت و برنامه ریزی آمایش سرزمین، توزیع فعالیت های اقتصادی، اجتماعی، جمعیتی و ظرفیت های آشکار و پنهان با توجه به تحولات و دگرگونی های زمان و نیازهاست که عمدتأ با دیدی درازمدت و به منظور بهره برداری بهینه از امکانات آن و هم چنین هویدا کردن نقش و مسئولیت خاص هر منطقه براساس توانمندی ها و قابلیت های آن به طور هماهنگ با دیگر مناطق است.

براساس این نقش و مسئولیت که حاصل روندهای طبیعی و قانون مند هر منطقه به شمار می رود و هم چنین برنامه ریزی های منطقه ای، برنامه ی توسعه ملی می تواند در مناطق گوناگون اجرا شود (آدن و مورگان، 2012). به همین دلیل، متخصصان اذعان می کنند برنامه ریزی در آمایش سرزمین بدون برنامه ریزی منطقه ای عملأ کاربردی نخواهد داشت.

لذا نقش سرزمین در آمایش سرزمین فوق العاده مهم و اساسی است. به همین دلیل، در هر نوع مدیریت و برنامه ریزی از نوع آمایش سرزمین و برنامه ریزی منطقه ای سوال اصلی انتخاب مناطق است (خنیفر، 1390).

به نظر برخی از متفکران، موضوع اصلی آمایش سرزمینه مدیریت کشور است (هامسن، 2013). صاحبنظران دیگری نیز، بر حسب دیدگاه خود در بررسی پدیده ها ، آمایش سرزمینه را به گونه ای تعریف کرده اند به نظر می رسد که به لحاظ مفهومی : آمایش سرزمینه برقراری تعادل بین عناصر سه گانه ی انسان، فضا و فعالیت است و سه مقوله ی مطرح در بحث آمایش سرزمین در ارتباط با این عناصر سه گانه هستند؛

بدین صورت که در رابطه با عنصر فضا مقوله ی اقلیم و در رابطه با عنصر فعالیت مقوله ی برنامه و برنامه ریزی براساس عناصر سه گانه ی فوق و مقوله  مدیریت مطرح می شود. در رابطه با عنصر فضا مقوله ی اقلیم و در رابطه با عنصر فعالیت مقوله ی برنامه و برنامه ریزی براساس عناصر سه گانه ی فوق و مقوله های مرتبط با آن، آمایش سرزمینه ترکیبی استا از سه علم، اقتصاد، جغرافیا و جامعه شناسی (وحیدی، 1390).

با توجه به ترکیب عناصر سه گانۀ فوق و مقوله های مرتبط با آن ها و علوم مشمول این مقوله ها و همچنین با توجه به حضور و نفوذ قدرت و سیاست در بحث های مدیریتی کشور، جای خالی سیاست و علوم سیاسی در ترکیب فوق مشهود است؛ چراکه ادارۀ امور کشور مشخصاً مرتبط با با حوزۀ سیاست و قدرت است.

در کشور ما، همانند بسیاری از کشورهای جهان، تلاش شده تا با بهره گیری از علوم گوناگونْ آمایش و مدیریت سرزمین صورت پذیرد، اما در جریانِ این فرایندِ مدیریت بر سرزمین، مشکلات و موانع عدیده ای گریبانگیر طراحان آمایش سرزمین بوده که  به نظر می رسد در نیل به این هدف موفق نبوده اند (اشریف زادگان و همکاران، 1395).

تعریف مبانی نظری:

آمایش سرزمین:

آمایش سرزمین «تنظیم رابطه بین انسان، فضا و فعالیتهای انسان در فضا» تعریف می‌شود. در واقع آمایش سرزمین به جمعیت و فضا، مدیریت فضا شامل نظام شهری، آبادیها و روستاها، نظام شبکه‌های ترابری میان شهر و روستا و نظام نواحی که مبین کاربرد زمین توسط فعالیتهایی مانند کشاورزی، جنگلداری، مرتعداری ،صنعت و معدن است اشاره دارد.

در آمایش سرزمین تنظیم رابطه انسان و فعالیتهای انسان در فضا، رویکردی کل نگر، جامع‌نگر و بلندمدت در برنامه‌ریزی محسوب می‌شود، بنابراین آمایش سرزمین وظیفه تنظیم و هماهنگ‌سازی راهبردها و جهت‌گیری‌های کلی بخش‌ها و مناطق کشور را به عهده داشته و تدوین سیاست‌های اجرایی و برنامه‌های عملیاتی توسعه بر مبنای این راهبردها به عهده بخش‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی است (نجف زاده، 1392).

آمایش سرزمین مجموعه ي عملياتي است كه بخش خصوصي يا بخش عمومي به منظور مهيٌا ساختن پهنه ي يك سرزمين براي زندگي بهتر در پيش مي گيرد.

کلودیوس در سال 1950 نخستین تعریف از آمایش سرزمین را مطرح کرده است. او این تعریف را در مورد بستر جغرافیایی فرانسه به کار برده است. در تعریف وی چنین آمده: آمایش سرزمین در جست وجوی بهترین توزیع انسا نها، ب هتبع منابع طبیعی وفعالیتهای اقتصادی در پهنۀ سرزمین است. این جست وجو با یک دغدغۀ ثابت، مبتنی بر فراه مکردن بهترین شرایط سکونت،کار، بهداشت، تفریحات سالم و لذت از زندگی فرهنگی سالم محقق می گردد.

هدف اصلی صرفاً یک اقتصاد شکوفا نیست،بلکه بیشتر به دنبال زندگی خوب و شکوفایی بودن است (اشریف زادگان  و همکاران، 1395).

تاریخچه آمایش سرزمین در ایران:

کشور ایران حدود شش دهه سابقه رسمی برنامه ریزی عمرانی است و برنامه ریزی در خلال این مدت به تبعیت از شرایط اقتصادی ، اجتماعی و سیاسی همواره با تغییرات و دگرگونی هایی همراه بوده و فراز و نشیب های بسیار زیادی را متحمل شده است. در مجموع در بررسی سیر تحولات برنامه ریزی در ایران به طور عام و آمایش سرزمینه به طور اخص، دو دوره کاملأ مشخص قابل تشخیص است.

در شش دهه برنامه ریزی رسمی عمرانی در ایرانْ سیر تحول برنامه ریزی به صورت عام و آمایش سرزمین به صورت خاص به دو بخش تقسیم می شود:

1 برنامه ریزی و آمایش سرزمین در ایران قبل از انقلاب اسلامی؛

  1. برنامه ریزی و آمایش سرزمین پس از انقلاب اسلامی (مخدوم، 1387).

آغاز برنامه ریزی در ایران به سال 1327 بازمی گردد، اما قبل از تاریخ مذکور نیز برای توسعۀ کشور در قالب برنامه های عمرانی تلاش هایی شده بود که بنا به دلایلی ناموفق بوده اند (تابش، 1393). برنامۀ هفت سالۀ کشور در سا لهای 1328 تا 1334 آغاز شد، اما در میانۀ راه و پس از کودتای 28 مرداد 1332 متوقف شد. پس از آن، برنامۀ هفت سالۀ دوم در نیمۀ دوم سال 1334 به تصویب مجلس شورای ملی رسید.

مهمترین  اهداف برنامۀ هفت سالۀ دوم افزایش تولید و بهبود توسعۀ صادرات، تهیۀ نیازهای ضروری مردم، توسعۀ صنایع، کشاورزی، اکتشاف و بهره برداری از منابع زیرزمینی و اصلاح و تکمیل وسایل ارتباطی و بهبود بهداشت عمومی اعلام شده بود. برنامۀ سوم براساس بازنگری برنامۀ دوم در سال 1342 تهیه شد. از ویژگی های این برنامه، اهداف مشخص، جامعیت برنامه درپی شبینی سرمایه گذاری بخش خصوصی و عمومی و هماهنگی سیاست های مختلف مملکتی با سیاستهای عمرانی بود. برنامۀ عمرانی چهارم در سال 1347 اجرا شد. (صالحی و همکاران، 1395).

موانع و مشکلات آمایش سرزمین در ایران

آمایش سرزمین و برنامه ریزی فضایی در قالب مفاهیم گوناگون آن، چه پیش از انقلاب و چه پس از آن، با هدف استفادۀ بهینه از سرزمین و بهره گیری از توان مناطق مختلف، با اهداف گوناگون، مدنظر برنامه ریزان بوده است. درحالی که این تقسیم کار بین مناطق با منابع بالقوۀ آن در نظر  اتفاق افتاده است، اما در عمل چندان به آن توجه نشده است و بسیاری از منابع بالقوه بی استفاده باقی مانده است.

این بی توجهی پیامدهایی را در پی داشته است که از جملۀ آن میتوان به توسعۀ نامتوازن و نامتعادل مناطق کشور یاد کرد که خود سبب تشدید نابرابری بین مناطق مختلف شده است. پاره ای از موانعی که سبب شده اند برنامه های آمایشی با مانع و چالش روب هرو شوند عبارت اند از:

1.ساختار تک ساخت سیاسی:

ساختار سیاسی ایران یکی از موانع توزیع متوازن منابع بین مناطق مختلف کشور است. ناپایداری سیاسی و واگرایی قومی در دو دهۀ پایانی حکومت قاجاریه و رضاشاه، که حاصل سرکوب جریا نهای قومی به بهانۀ حفاظت از تمامیت ارضی ایران بود، باعث شک لگیری حکومت مدرن بر مبنای نظام سیاسی تک ساخت در ایران شد. شک لگیری نظام تک ساخت باعث ترویج دیدگاه های سیاسی امنیت محور، تمرکزگرا، پایتخت محور و قطبگرا شده است که خود زمین هساز توسعۀ نامتوازن فضایی و درنتیجه نابسامانی آرایش فضایی  مکانی شهرهای ایران شده است.

2.تقسیم بندی نامناسب سیاسی  اداری:

پیرو بحثِ نظام تک ساختی سیاسی، بحث تقسیم  بندی سیاسی اداری فعلی کشور پیش می آید. در واقع در تقسیم  بندی های فعلی، کمتر به همگن یهای طبیعی و انسانی مناطق توجه شده است. عوامل سیاسی در تعیین محدوده های تقسیمات کشوری نقش پررنگ تری دارند و مرزبندی تقسیمات کشوری تحت تأثیر جغرافیای قدرت و حمایت شکل گرفته است. این امر سبب شده است که نظام کنونی تقسیمات کشوری با ویژگی ها و خصوصیات منطقه ای منطبق نباشد. بنابراین نظام موجود تقسیمات کشوری با الزامات توسعه ای منطق های سازگاری کامل ندارد.

3.فقدان تعریف مناسب از منطقه در کشور:

موضوع منطقه بندی جغرافیایی و چگونگی شکل و ترکیب این مناطق همواره دغدغۀ ذهنی برنام هریزان و مدیران اجرایی کشور بوده است. به منطق هبندی معمولاً از دو بُعد برنام هریزی و اجرا توجه می شود. این مقوله، به ویژه در برنام هریزی های سرزمینی و ازجمله آمایش سرزمین اهمیت و نقش عینی تری می یابد.

متأسفانه طی سال های گذشته دستگاه های دولتی براساس اهداف مختلف به منطقه بندی های متعددی دست زده اند و در هر یک از آن منطق هبندی ها اهداف خاصی را دنبال کرده اند. این موضوع مشکلات گوناگونی را فراروی آمایش سرزمین قرار داده است (صالحی و همکارن1395).

4.فقدان طرح یک پارچه و نظام مند:

با بررسی تاریخچۀ کلی آمایش سرزمین در ایران چنین استنباط می شود که روند و سیری منطقی، زنجیر های، یک پارچه و جامع در این طرح ها دیده نمی شود؛ هر دولتی که روی کار آمده است چندین برنامه را تدوین کرده است که به علت نبودِ حمایت و پشتیبانی و تدارکات و فراه مکردن زیرساخت های تشکیلاتی و مدیریت صحیح و تأمین منابع لازم، به موفقیت کمتری دست یافته است.

به علت نبود جریان فکری صحیح و مراکز تحقیقاتی مناسب، ناآگاهی مجریان در ایران از اصول و فنون آمایش سرزمین، نبود رشتۀ آمایش سرزمین در دانشگاه ها و آگا ه نبودن وزرا و نمایندگان مجلس از اهمیت و فنون آمایش سرزمین، از آمایش سرزمین در ایران استقبال چندانی نشده است و اغلب طرح ها و برنامه ها در مرحلۀ مصوبه و نظری مانده اند و به اجرا درنیامده اند.

5.بی توجهی به همۀ ابعاد آمایش سرزمین به یک اندازه:

بررسی ها نشان می دهد که در اجرای برنامه های عمرانی به صورت عام و آمایش سرزمین به صورت خاص، به رغم کسب نتایج اقتصادی محدود در چند بخش، پیشبرد اهداف توسعه همچنان با مشکلاتی روبه رو بوده است که بخشی از آن ناشی از برنامه ریزی توسعه با نگرش اقتصادی و بی توجه به بازتا ب های اجتماعی و منطق های است.

6.فشارهای سیاسی برای اجرای طرح ها و پروژه های فاقد توجیه اقتصادی و فنی:

یکی دیگر از مسائل و مشکلاتی که همیشه با اهداف و برنامه های آمایش سرزمین در کشور در تعارض بوده است، فشارهای سیاسی مقامات استانی برای اجرای طرح ها و پروژ ههای فاقد توجیه اقتصادی و فنی و آمایشی است. فقدان طرح مصوب آمایش سرزمین به منزلۀ سندی فرادست باعث شده است که مقامات سیاسی، در سالهای اخیر، فشارهای بسیاری برای اجرای طرح ها و پروژه ها، به ویژه طرح و پروژه های زیربنایی وارد کنند.

7.فقدان مدل مناسب برای آمایش سرزمین در ایران:

بررسی اسناد و مدارک مرتبط با آمایش سرزمین در ده ههای گذشته حاکی از این است که هنوز مدل مناسبی برای آمایش سرزمین در کشور وجود ندارد. به عبارت دیگر، هنوز مفروضات مناسبی برای مکان یابی فعالیت های عمرانی تدوین نشده است. آمایش سرزمین ابعاد گوناگون اقتصادی، اجتماعی، جمعیتی و زیست محیطی را دربر م یگیرد و داشتن الگو یا مدلی مناسب به ارزیابی بهتر قابلیت ها، توانمندی ها و محدودیت های ابعاد مختلف مناطق متعدد سرزمین کمک میکند. بنابراین یکی از چالش های اساسی آمایش سرزمین در ایران، مشخص بودن راهبرد کلی توسعه در کشور است (فولادی، 1394).

پیشینه تحقیق:

صالحی و سنگاچین در سال 1395 تحقیقی با عنوان تحلیلی بر موانع فراروی امایش سرزمین در ایران انجام دادند. نتایج تحقیقات وی نشان داد که کشور ایران داراری حدود شش دهه سابقه رسمی برنامه ریزی عمرانی است و برنامه ریزی در خلال این مدت به طور عام و آمایش سرزمین به تبعیت از شرایط اقتصادی ، اجتماعی و سیاسی همواره با تغییرات و دگرگونی های همراه و فراز و نشیب های بسیار زیادی را شاهد بوده است. لذا شناخت این تحولات برای رسیدن به راهکارهای عملی و رفع تنگناها و موانع فراروی آمایش سرزمین بسیار حیاتی می باشد.

مقوله آمایش بین المللی و مدیریت بر جهان مدیریت پذیر که متأثر از کتاب زیستن در محیط است که بعد از دهه هفتاد میلادی نیز در آثار برخی از متفکران، نمود پیدا کرد که از جمله آنها تافلر است الوین تافلر با انتشار کتاب شوک آینده به شهرت رسید که برای نخستین بار در 1970 به بازار امد. پیش از انتشار این کتاب، تافلر با نشریه فورچون همکاری داشت و کتاب هایی چون مدرسه در شهر و مصرف کنندگان فرهنگ را منتشر کرده بود.

خنیفر در مقاله خود تحت عنوان درآمدی بر مفهوم آمایش سرزمین و کاربردهای آن در ایران انجام دادند به این نتیجه رسیدند که آمایش سرزمین امروزه مجموعه ای از دانش های جدید است که به طور هماهنگ و تلفیق یافته عمل می کند و به مرور زمان خاص تر و تخصصی تر به آن نگریسته می شود و کارشناسان رشته های مختلف علوم اجتماعی  و مهندسی و جغرافیا با مشارکت گروهی و گفت و شنود منطقی می توانند در محدود مسایل امایش سرزمینی مطالعه و برنامه ریزی کنند.

شریف زادگان و رضوی دهکردی در سال 1390 در تحقیق خود تحت عنوان ارزیابی فرایند برنامه ریزی آمایش سرزمین در ایران و راهکارهای بهبود آن به این نتیجه رسیدند که تلاش برای داشتن نیک برنامه ملی آمایش سرزمین در طول 35 سال گذشته همواره با موانع و چالش های متعددی مواجه شده است.

تجربه برنامه ریزی از نوع آمایش سرزمین در ایران موید اتفاقات و تصمیم گیری های پر فراز و نشیبی در ابعاد مفهومی، نظریه ای، تکنیکی، رویه ای، فرایندی، سازمانی و قانونی می باشد که گاه منجر به پیشبرد این امر شده و گاه در جهت به انزوا کشاندن و انحراف از مسیر اصلی حرکت گردیده است.

نتیجه گیری:

در خلال سه دهه گذشته ، موضوع آمايش و توز يع به ينه فعا ليت ها و توجه به عدالت به عنوان مهم تر ين مسا يل توسعه كشور مطرح شد و تلاش هاي متعددي براي ساماندهي فعا ليت ها و توزيع متعادل آنها چه در قالب قوانين و مقررات و چه در قالب طرح هاي مطالعاتي در كشور صورت گرفت ، اما اين اقدامات نتوانسته است ، اثربخشي مطلوبی در توزيع مناسب فعاليت ها به تناسب قابليت هاي سرزميني ايفا نماید و كماكان موضوع توزیع  نامناسب امكانات و عدم استفاده از قابلیت ها و استعدادهای منا طق مختلف كشور و به عبارتي توسعه نيافتگي بخش اعظمي از پهنه كشور به عنوان يك چالش اساسي در كشور مطرح مي باشد.

خوشبختانه ضرورت توزیع  بهينه جمعیت و فعالیت ها در سطوح مختلف نظام درك شده است كه بازتاب آنها را مي توان در مفاد قانونی متعدد مشاهده نمود .از سوي ديگر بررسی  تحولات آمايش  سرزمين طی  سال هاي گذشته مبین تكوین و تكامل جايگاه اين مهم در نظام برنامه ريزي كشور مي باشد.

در حقيقت مي توان چنین  نتيجه گيري نمود که مقوله آمایش سرزمین  از پشتوانه های قانونی بسیار مستحکمی در نظام برنامه ریزی کشور برخوردار می باشد. اما در اجرا با مسایل و مشکلات و موانع متعددی مواجه است لذا اتخاذ تدابیر مناسب و ایجاد سازوکارهای مناسب برای رفع این موانع و مشکلات می بایست در کانون توجهات برنامه ریزان کشور قرار گیرد.

منابع:

1.خنیفر، ح (1390). درآمدی بر مفهوم آمایش سرزمین و کاربردهای آن در ایران، آمایش سرزمین سال دوم، شماره دوم.

2.شریف زادگان، م ؛ رضوی دهکردی، س (1395). ارزیابی فراایند برنامه ریزی آمایش سرزمین در ایران و راهکارهای بهبود آن، علوم محیطی، سال هفتم ، شماره چهارم.

3.صالحی، ا؛ پوراصغرسنگاچین، ف (1395). تحلیلی بر موانع فراروی آمایش سرزمین در ایران، تهران، دانشگاه تهران.

4.فولادی، م (1394). مباحثی پیرامون آمایش سرزمین.

5.مخدوم، م (1387). شالوده آمایش سرزمین، تهران، دانشگاه تهران، شماره 2203.

6.وحیدی، پ (1390). آمایش سرزمین برای برنامه ریزی آموزش عالی، تهران: فصلنامه پژوهش و برنامه ریزی در آموزش عالی، سال دوم، مسلسل 8 و 7.

  1. Aden,j.&Morgan,R(2012)Regional Planning, A. Comperehensive View. Leonard Hill Books.
  2. Hamsen, N.M.(2013)French Redional Planning. Edinburgh Indiau University Press.
اشتراک:

درباره نویسنده

نظرات بسته اند

برچسب‌ها : % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % %
Call Now Button